2012年11月7日 来源：中国财经报

“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”。千百年来，这一直是仁人志士的美好期盼和愿景。

2007年，胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出了努力使全体人民实现“住有所居”的奋斗目标。在这一战略目标的指引下，五年来，党中央、国务院果断决策、科学调控、不断改革、坚定推进，奏响了一曲气势恢宏、撼人心魄的住房宏观政策制定、实施及促进经济科学发展的交响乐章，“住有所居”目标正大步得以落实。

一、顺时应势，科学决策

安居才能乐业。住房不仅是个人和家庭的生活问题，也是事关国民经济平稳健康发展的经济问题，还是关乎社会和谐稳定的政治问题。2008年以来，面对复杂严峻的国际国内形势，党中央、国务院高瞻远瞩、与时俱进，不断调整、改革和完善房地产市场调控和保障性安居工程政策（以下简称“住房宏观政策”）。

（一）2008年前三季度，继续抑制商品住房价格的过快上涨。

2008年前三季度我国继续实施稳健的财政政策和适度从紧的货币政策。从房地产本身运行情况来看，尽管经历了3年左右的房地产市场调控，但统计数据显示，2007年全国商品住宅销售价格仍然呈现高位运行的态势，同比上涨达到16.9％；2008年一季度同比上涨仍达5.5％。因此，2008年前三季度，国家继续实施了2005年以来的房地产市场调控措施，通过差别化的税收、信贷、土地供应等政策，抑制商品住房价格的过快上涨。

（二）2008年四季度至2009年，鼓励普通商品住房消费，进一步推进保障性安居工程建设。

2008年下半年爆发的国际金融危机，使主要经济体经济运行急剧下滑，进入第四季度，我国经济也遭受到了明显冲击。党中央、国务院审时度势，及时出台了一系列经济刺激措施，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。与此同时，对住房宏观政策做出了以下调整改革：

1.鼓励普通商品住房消费。国家加大了对自住型和改善型住房消费的信贷支持力度，对已贷款购买一套住房，但人均住房面积低于当地平均水平，再申请贷款购买第二套用于改善居住条件的普通自住房者，允许比照执行首次贷款购买普通自住房的优惠政策。同时，放宽了对个人转让住房征收营业税的优惠范围，将个人购买普通住房免征营业税的年限由5年调整为2年；将个人购买普通住房不足2年转让的，由按其转让收入全额征收营业税，改为按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。对个人首次购买90平方米以下住房契税减按1％征收，免征个人住房交易印花税和土地增值税。上述鼓励普通商品住房消费的相关政策措施，对于促进房地产市场稳定健康发展、拉动经济增长发挥了重要的作用。

2.进一步推进保障性安居工程建设。逐步建立健全了包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品房、各类棚户区改造（城市棚户区、国有工矿棚户区、林区棚户区、垦区棚户区、煤矿棚户区）、农村危房改造以及游牧民定居工程等7大类11小类在内的保障性安居工程体系（以下简称“保障性安居工程”）。城市及矿区政策的具体内容包括：主要以实物方式、结合发放租赁补贴，解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题；解决80万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民住房的搬迁维修改造问题。农村政策的具体内容包括：将农村危房改造试点范围由贵州省扩大到全国陆地边境县、西部地区民族自治县、国家扶贫开发工作重点县等80万农村贫困户；实施游牧民定居工程，通过建设保障游牧民基本生产生活的定居房、牲畜棚圈以及饮水、供电、道路等配套设施，实现游牧民定居。上述政策，既推动了逐步解决城乡低收入和困难家庭的住房问题，又增加了投资力度，还有效刺激了消费，促进了经济企稳回升。

（三）2010年至2011年，抑制投资投机性购房，保障性安居工程建设规模空前。

2009年底至2010年初，居民消费价格指数由负变正，物价上涨压力逐渐加大。部分地区房地产投资投机日渐加剧，引发房价快速上涨。为此，国家加强了房地产市场调控，采取一系列有针对性的措施，控制不合理住房需求，抑制房价过快上涨。同时，将进一步加大实施保障性安居工程建设提高到巩固党的执政基础的高度来认识、来布置。

1.通过限购、限贷和差别化税收政策，抑制投资投机性购房，有效缓解住房供需矛盾带来的房价上涨压力。2010年至2011年，国务院先后印发了《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》等三个房地产市场调控文件，从抑制投机投资性购房需求和增加有效供给两方面入手，出台了有史以来最为严厉的调控政策，包括大幅度提高二套房首付比例，停止发放第三套住房贷款；要求直辖市、计划单列市、省会城市以及房价过高、上涨过快的城市，实行住房限购政策；恢复对个人购房不足五年交易全额征收营业税政策，加大对房地产开发企业土地增值税清算稽查力度；增加保障性安居工程和普通商品住房用地供应，在坚持和完善土地招拍挂制度的同时，探索“综合评标”、 “一次竞价”、“双向竞价”等出让方式，抑制居住用地出让价格非理性上涨。

2.更大规模实施保障性安居工程建设。一方面，明确“十二五”期间，全国将建设城镇保障性安居工程住房3600万套，覆盖面达到20％左右。2010年，城镇保障性安居工程开工590万套，基本建成330万套；2011年，城镇保障性安居工程开工1043万套，基本建成432万套。另一方面，更大规模进行农村危房改造，逐步将试点范围扩大到中西部地区全部县。2010年改造139万户，比2009年增加58％；2011年改造285万户，比2010又增加一倍。同时，2010年和2011年分别实施游牧民定居工程7.6万户和6.8万户。更大规模实施保障性安居工程建设，是推动科学发展、加快转变经济发展方式的重大举措，对于保障和改善民生、促进社会和谐稳定，对于扩大国内需求、调整经济结构，对于加强宏观调控、保持经济长期平稳较快发展，发挥了一举多得的重要作用。

3.在上海、重庆开展个人住房房产税改革试点。2011年1月28日，根据国务院常务会议精神，上海、重庆开展了个人住房房产税改革试点。这项改革，是中国改革开放以来第一次对个人不动产征税，牵涉利益众多，论证期间各方面认识不大一致，即使在同意开展房产税试点的人群中，也有各种不同方案。本着积极稳妥的改革原则，秉持科学严谨的改革精神，两市在财政部、税务总局和住建部指导下的房产税改革试点收到了预期效果，取得了积极成效。

（四）2012年初以来，坚定房地产市场调控不放松和持续加大保障性安居工程建设。

随着房地产市场调控工作的持续深入，特别是与国内外经济下行态势相重合以后，土地出让收入、房屋销售量、房地产税收等均出现不同程度的下降。在此背景下，个别地方和不少利益相关者要求房地产市场调控政策“松绑”的声音不绝于耳。对此，党中央、国务院的态度非常明确也非常坚决，坚持房地产市场调控政策不放松，并要求扭转“GDP至上”的思想。温家宝总理明确指出：“一些地方房价还远远没有回到合理价位，因此，调控不能放松。如果放松，将前功尽弃，而且会造成房地产市场的混乱，不利于房地产长期、健康和稳定发展。”2012年6月，李克强副总理在全国保障性安居工程座谈会上强调：“要从大局考虑问题，继续稳定政策，巩固调控成果”，并要求进一步加大保障性安居工程建设力度。即使在今年6—8月份我国经济形势十分困难的情况下，中央依然没有放松房地产市场调控，明确要坚持调控不动摇、调控政策不放松、调控力度不减弱、调控目标不打折。7月底，国务院还派出8个督查组，对16个省市落实房地产市场调控政策情况进行了深入督查。同时，保障性安居工程建设又进一步加大了力度。2012年中央财政对保障性安居工程建设投入增长了36％。农村危房改造中央财政补助范围由中西部地区扩大到全国所有县，实现了政策的全覆盖，中央财政农村危房改造投资增长了164％。

二、统筹兼顾，多管齐下

纵观五年来我国住房宏观政策制定和实施的全过程，中央积极推进改革创新，综合运用多种政策手段，多管齐下，多措并举，打出了一套漂亮的“组合拳”，真正做到了统筹兼顾、科学施治。

（一）坚持上下左右齐动员，做到思路科学、措施有力。

1.国务院思路明确。2010年的《政府工作报告》明确提出：“要坚决遏制部分城市房价过快上涨势头，满足人民群众的基本住房需求。”2011年的《政府工作报告》中又提出：“切实稳定房地产市场价格，满足居民合理住房需求。”2012年的《政府工作报告》庄严承诺：“进一步巩固调控成果，促进房价合理回归。”同时，温家宝总理多次作出批示，要求加强保障性安居工程建设工作。李克强副总理始终关注和积极推进保障性安居工程建设工作。从公开报道的不完全统计来看，2009年至2012年9月底，李克强副总理专门召开保障性安居工程建设会议和视察地方保障性安居工程就有40次之多。他还多次作出重要批示，要求各地认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，确保任务落实，确保建设质量，确保分配公平，要把确保质量和公平分配作为保障性安居工程的生命线，建设质量优良、分配阳光的工程，使之经得起历史和人民的检验。

2.各级政府和有关部门共同努力。在党中央、国务院的坚强领导下，地方各级政府及国务院有关部门认真贯彻落实国家有关房地产市场调控政策，一线城市和部分二线城市按规定公布了本地区年度新建住房价格控制目标，各地普遍公布和执行了住房限购令，严格执行差别化的住房信贷和税收政策，有效遏制投机投资性购房。同时，为确保保障性安居工程顺利实施，由住房城乡建设部牵头，发展改革委、财政部、人民银行等17个部门参与组成了保障性安居工程协调小组，负责工作指导。地方各级政府也都相应成立了本地区的保障性安居工程协调小组，负责本地区保障性安居工程工作。无论是中央还是地方的协调小组，各成员单位都积极工作、密切配合、相互支持。上下左右协同作战的机制，为房地产市场调控和保障性安居工程建设奠定了坚实的组织保障。

3.建立责任追究制度。为确保住房宏观政策落到实处，国务院明确规定，稳定房价和住房保障工作实行省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的工作责任制。国务院有关部门加强对城市人民政府住房保障和稳定房价工作的监督和检查。对于新建住房价格出现过快上涨势头、土地出让中连续出现楼面地价超过同类地块历史最高价，以及保障性安居工程建设进度缓慢、租售管理和后期使用监管不力的，住房城乡建设部、国土资源部、监察部即会同有关部门，约谈省级及有关城市人民政府负责人。对未如期确定并公布本地区新建住房价格控制目标、新建住房价格涨幅超过年度控制目标、没有完成保障性安居工程目标任务的，相关省（区、市）人民政府要向国务院报告。监察部、住房城乡建设部等部门视情况，根据有关规定对相关负责人进行问责。对于执行差别化住房信贷政策、税收政策不到位、房地产相关税收征管不力，以及个人住房信息系统建设滞后等问题，也要纳入约谈和问责范围。省级人民政府及其有关部门参照上述规定，建立健全对辖区内城市落实住房保障和稳定房价工作的约谈问责机制。上述措施为房地产市场调控和住房保障政策的落实起到了保驾护航的作用。

4.定期和不定期督促检查。国务院每年组织相关部门对房地产市场调控和保障性安居工程建设政策落实情况进行定期或不定期监督检查。如，国务院有关部门加强对各地贯彻落实房地产市场调控政策情况的检查和指导，对房价上涨过快的地区和城市进行重点督查；定期和不定期组织对保障性安居工程建设及其质量和分配进行督查，确保保障性安居工程建设到位、质量可靠、分配公平。

（二）坚持市场与保障并重，做到低端有保障，中端有支持，高端有限制。

1.从市场调控看，在抑制投资投机需求的同时，注重加大对中等偏下收入家庭的住房保障。在市场经济条件下，过高的房价使一部分中等偏下收入家庭无力通过市场解决住房问题，他们的住房条件往往较差，功能不全，存在较大的安全隐患。为使这部分家庭能够享受改革开放成果，改善其居住条件，政府在加强房地产市场调控、抑制房价过快上涨的同时，通过实施保障性安居工程建设，保障这部分家庭居住需要，使这部分居民能够安居乐业，有效降低和缓解了住房市场的刚性需求，维护了社会和谐稳定。

2.从住房供给来看，做到低端有保障，中端有支持，高端有限制。通过改革供给模式，积极促进市场和政府保障的有机结合，较好地分类解决不同层次的居民住房需求问题。即：对于低收入及中等偏下收入家庭，政府通过廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、棚户区改造、农村危房改造等方式，解决其住房困难问题，做到“低端有保障”；对于中等收入家庭，政府通过限价商品住房、首套普通商品住房贷款首付和贷款利率的优惠以及住房公积金等政策，帮助其解决住房问题，做到“中端有支持”；对于高收入家庭，则通过市场供应的商品住房解决其住房问题，同时，政府运用规划、土地供应、税收等手段对高档住房、大户型住房进行适当控制，做到“高端有限制”。

3.从保障对象来看，做到“无缝对接”。 2007年以前，我国的城市住房保障制度主要包括廉租住房和经济适用住房。其中，廉租住房保障对象为住房困难的城市最低收入家庭（即低保户，但实际上由于保障房非常有限，低保户中也只有少部分住房特困户才能得到解决），经济适用住房保障对象为城市中低收入家庭。在此情况下，大量不符合廉租住房保障条件但又无力购买经济适用住房，以及不符合经济适用住房保障条件但又无力购买商品住房的居民，就成为了住房保障的“夹心层”，无法享受住房保障政策。李克强副总理对此高度重视并多次强调要解决这一问题。随着城市住房保障政策的不断改革完善，目前我国已基本实现了城市中等及中等偏下收入家庭住房保障的“无缝对接”。一是将廉租住房保障范围由住房困难的最低收入家庭扩展到低收入家庭。同时，通过大力实施各类棚户区改造，改善低收入居民住房条件。二是大力发展公共租赁住房，主要面向城市中等偏下收入家庭、新参加工作职工和外来务工人员。三是房价较高的城市通过“限房价、竞地价”的方式，积极建设限价商品住房，重点解决中等收入家庭住房困难。

（三）坚持经济和行政手段并用，做到抑制需求与增加供给并重。

1.以经济手段为主，辅之以必要的行政手段。一般而言，对房地产市场实施宏观调控，应当以经济手段为主。但当利用经济手段仍不能及时见效时，果断适当地采用一些行政手段也是非常必要的。2010年我国房地产投资投机现象一度十分盛行，直接导致了部分城市商品住房价格连续大幅上涨。尽管国务院于2010年连续印发了国发〔2010〕4号、国发〔2010〕10号两个文件，综合运用财政、土地和差别化的信贷、税收政策等经济手段，着力抑制住房投资投机性需求，但由于经济手段发挥作用需要一个过程，2011年春节前后房价再度快速上涨，在这种背景下，国务院果断要求大部分城市采取限购政策，禁止各种名目的炒房和投机性购房，房价上涨势头得到了及时有效遏制，调控取得了明显的效果。或许，人们可以从某个角度去点评这种办法的一些不足之处，但如果放到房价得以有效遏制、泡沫得以有效挤出、执政基础得以有效巩固的高度来看，则瑕不掩瑜了。

2.既抑制不合理需求，也增加有效供给。房价上涨是商品住房供需矛盾的结果。因此，必须从需求和供给两方面入手来解决这一矛盾。本轮房地产市场调控，一方面，通过限购措施、差别化信贷和税收政策，遏制投资投机等不合理需求；另一方面，通过增加住宅用地供应，增加普通商品住房和保障性住房等有效供给，满足普通居民家庭住房需要，促进房地产市场平稳发展。

（四）坚持方方面面统筹，做到城、乡、矿、“游”住房问题全面改善。

目前，我国的保障性安居工程既考虑城市居民的住房需要，也考虑工矿等企业职工的住房需要，同时着力改善农村居民住房条件，实现了对城市、农村和工矿、游牧民及渔民的全覆盖，做到了统筹兼顾、均衡发展。具体体现在：一方面，从整个保障性安居工程组成来看，包括城镇保障性安居工程和农村保障性安居工程两大部分，实现了城乡统筹。其中，城镇保障性安居工程中的棚户区改造又包括城市、工矿、林区、垦区和煤矿棚户区改造；而农村保障性安居工程，则既包括了农村危房改造，也包括了游牧民定居工程建设，还包括了渔民上岸工程。另一方面，从城镇保障性安居工程特别是公共租赁住房保障对象来看，逐步取消了城市户籍限制，实现了城乡均衡发展。按照现行政策规定，公共租赁住房是面向城市中等偏下收入家庭、新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员的保障性住房，取消了许多领域对城市户籍的要求，打破了城乡分割。同时，国家还针对解决农民工住房问题出台了相关政策。

（五）坚持全过程管理，做到拆迁、建设、分配有机结合。

在保障性安居工程建设过程中，涉及拆迁、建设、分配等多个环节，每个环节都至关重要，直接决定着保障性安居工程的成效及成败。五年来，我国对保障性安居工程坚持实行并不断完善全过程管理：一是以人为本，和谐拆迁；监督到位，阳光拆迁。2011年温家宝总理主持国务院常务会议审议颁布了《国有土地上房屋征收补偿条例》，进一步促进了拆迁行为的规范化和法制化。二是加强工程监管，确保建设质量。把确保质量贯穿于保障性安居工程建设的全过程，严把四个关口，即：严把规划选址关，避开生态脆弱和可能发生地质灾害的区域；严把建筑材料关，严格建材验核制度，防止不合格建材用于项目建设；严把设计施工关，督促设计单位严格执行法律法规和强制性标准，督促施工单位严格执行设计方案和施工规范；严把竣工验收关，对存在质量问题的房屋不得验收合格，禁止交付使用，并要限期整改。三是规范分配退出管理，确保公平公正。李克强副总理多次强调，要重视确保住房质量可靠和分配公平公正，并指出这是保障性安居工程的“生命线”。毋庸讳言，尽管个别地方在个别分配退出等环节上仍有不尽人意之处，但总体来看，经过各地区、各部门几年来不断努力，保障性住房分配公开、公平、公正和有序退出的制度和机制已经不断建立健全，而且在越做越好，确保有限的公共资源越来越好地用于最需要帮助的住房困难群众。

三、尽心支持，尽力保障

几年来，在住房宏观政策制定和实施过程中，各级财政部门按照党中央、国务院的决策部署，从全局的高度，认真研究完善政策，想方设法保障资金需求，积极配合有关部门工作，较好地发挥了职能作用。

（一）积极参与政策制定，科学测算资金需求。

近年来，财政部每年都组织或参与若干次住房宏观政策调查研究，提交十多篇调研报告，努力立足住房政策全局，深度参与设计和完善相关政策。这些调研报告，既有针对保障性安居工程建设的，也有建言房地产市场调控的；既有国内情况的剖析、研判，也有国际经验的借鉴和比较。同时，还积极参与保障性安居工程建设规划、制度的设计，对于完善相关政策和制度发挥了重要作用。2007年3月，财政部在调查研究的基础上，向国务院报送了《财政部对廉租住房保障情况的分析及建议》的专题报告，温家宝总理做出了重要批示，对解决我国城市低收入家庭住房困难问题起到了重要的促进作用。

“兵马未动，粮草先行”。保障性安居工程建设工作能否做好，任务能否顺利完成，资金保障是关键。财政部在党中央、国务院制定“十二五”保障性安居工程规划的过程中，区分各类保障性安居工程实施主体，及时测算了资金总需求及分年度资金需求，还细致测算了政府资金、企业资金、个人资金、银行贷款、企业债券等资金需求，有效服务和促进了早谋划、早安排，为科学谋划、科学安排奠定了基础。

（二）不断完善财税政策，充分发挥职能作用。

1.实施差别化税收政策，发挥税收调节作用。按照家庭拥有住房套数、类别、持有时间等不同情况，实行差别化税收政策，抑制投机、投资性需求，支持自住性需求。除前面所列举的营业税政策的调整变化外，在契税等税收政策方面也进行了调整完善。如规定对购买普通住房属于家庭唯一住房的，减半征收契税；如果该住房为建筑面积90平方米及以下的普通住房，则减按1%税率征收契税。

2.减免有关税收和收费、基金，降低保障性安居工程建设成本。为支持保障性安居工程建设，降低其成本，财政部出台了一系列针对保障性安居工程建设的税收及收费基金减免政策。主要包括：对廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房以及城市和国有工矿棚户区改造给予减免营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税等优惠政策；对廉租住房和经济适用住房以及公共租赁住房建设、城市棚户区改造、旧住宅区整治，一律免收各项行政事业性收费和政府性基金；对于廉租住房和经济适用住房以及棚户区改造中的安置住房建设用地，除依法支付征地补偿和拆迁补偿费用以外，一律免收土地出让收入。

3.实行贷款贴息政策，放大政策效应。为充分发挥财政资金的杠杆作用，财政部门鼓励各地运用投资补助、贷款贴息、资本金注入等方式，吸引社会力量和银行资金来参与保障性安居工程建设与运营，建立健全了保障性安居工程持续建设和运营的资金保障机制，起到了“四两拨千斤”的作用，调动了各方面的积极性，放大了财政资金效能。

（三）千方百计保障资金需求，大力支持住有所居。

实施保障性安居工程属于各级政府的公共职能，各级财政部门有责任、有义务保障政府履行这项职能所需要的开支。为此，各级财政部门大力调整支出结构，尽最大力量多渠道筹集保障性安居工程所需资金，着力支持住有所居。

1.中央财政实施专项资金补助，不断提高补助标准。目前，在全国11类保障性安居工程中，除经济适用住房、限价商品住房由开发企业投资建设，无需政府给予补助以外，其他9类保障性安居工程均已纳入中央财政补助范围。中央财政针对不同类型保障性安居工程，分别设立了专项补助资金。同时，逐步提高中央补助标准。如，中央预算内投资补助新建廉租住房资金，从2008年中部200元/平方米、西部300元/平方米，提高到2012年中部400元/平方米、西部500元/平方米（其中，四省藏区800元/平方米、西藏1000元/平方米）。中央农村危房改造专项资金的补助标准，从2008年5000元/户，提高到2012年7500元/户。在此基础上，对陆地边境县（团场）边境一线贫困农户、建筑节能示范户每户再增加2500元补助。上述各类中央专项补助资金，对于帮助财政困难地区完成保障性安居工程任务发挥了重要作用。

2.积极拓宽资金来源，多渠道筹集建设资金。针对保障性安居工程建设任务重、资金需求量大等情况，财政部门积极拓宽资金来源渠道，加大财政资金筹集力度。除各级财政公共预算安排资金支持保障性安居工程建设以外，还从住房公积金增值收益、土地出让收益、地方政府债券收入、国有资本经营预算、城市维护建设税、试点城市个人住房房产税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费等多渠道增加投入。在实施农村危房改造过程中，多数试点地区按照“渠道不乱、用途不变、捆绑使用、统筹安排、各记其功”的原则，优化、整合农村建设资金。

3.大幅增加投入，倾力支持保障性安居工程建设。据统计，各级财政每年用于保障性安居工程建设的资金，已从2007年的98.23亿元增加到2011年的3342.91亿元，年均增长 141.5％；2008年—2011年累计用于保障性安居工程建设的支出为6321.55亿元。其中，中央财政专项补助资金规模逐年增加，每年实际下达的资金数额，从2007年的72亿元增加到2011年的1713亿元，年均增长120.9%；2008年—2011年中央财政累计下达专项补助资金 3225.29亿元。2012年，中央财政专项补助资金进一步增加到2330亿元。特别值得一提的是，在今年全国财政收入特别是中央财政收入形势严峻、支出压力加大的情况下，中央财政通过调整支出结构，共安排农村危房改造补助资金445.72亿元，为前四年中央补助资金总和的1.56倍。同时，从资金用途来看，中央财政不仅对保障性安居工程建设本身进行补助，今年还对保障性安居工程配套基础设施建设进行补助，补助金额达到393亿元。各级财政资金投入的增加，有力地保障了保障性安居工程建设资金需求。

4.加强后续管理，确保住房保障可持续发展。保障对象入住保障性住房后，如何管理、运营好数量庞大的保障性住房，确保保障性住房正常运转是摆在地方政府面前的一个重大问题。特别是廉租住房，由于租金较低，仅靠租金收入难以满足廉租住房维护和管理支出。为此，财政部明确规定，廉租住房维护和管理支出实行公共财政预算“兜底”，即廉租住房租金用于廉租住房维护和管理支出的不足部分，由公共财政预算安排解决。按照这一规定，地方财政部门将保障性住房维护和管理支出纳入预算安排，确保了住房保障的可持续性。

（四）加强保障性安居工程资金监管，确保资金安全和专款专用。

为规范保障性安居工程资金管理，提高资金使用效益，确保资金专款专用，各级财政部门认真做好保障性安居工程资金分配和管理等工作，有力地推动了保障性安居工程顺利实施。

1.建立健全资金管理制度。各级财政部门坚持加大投入与强化管理并重，建章立制，不断完善资金监管。财政部会同有关部门制定了《中央补助廉租住房保障专项资金管理办法》《中央补助公共租赁住房专项资金管理办法》《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》《中央农村危房改造补助资金管理暂行办法》等一系列制度，对中央补助资金的申请、分配、使用管理、监督检查等做出了具体规定。同时，财政部还会同住房城乡建设部等有关部门积极推进绩效考评工作，在分配农村危房改造补助资金时对工作扎实、绩效良好的地区实施了“以奖代补”政策。地方各级财政部门也制定出台了相应的保障性安居工程资金管理具体办法和操作规程，努力强化资金管理，提高资金使用效益。

2.实施保障性住房租金“收支两条线”改革。政府购建的保障性住房是国有资产的重要组成部分，财政部明确要求地方财政部门要实施改革，将廉租住房和公共租赁住房租金纳入“收支两条线”管理范围，按照规定及时足额缴入地方同级国库，专项用于廉租住房和公共租赁住房的维护和管理等开支。

3.确保保障性安居工程资金专款专用。各级财政部门对保障性安居工程资金实行专项管理、分账核算，并要严格按照规定用途使用，不得截留、挤占、挪作他用，不得用于平衡本级预算。同时，根据保障性安居工程工作进度及时下达预算并拨付资金，保障预算执行进度，确保保障性安居工程资金需要。

（五）开展房产税改革试点，助力房地产市场调控。

对个人住房开征房产税，适当提高住房保有成本，是有利于房地产市场长期健康发展的重要制度建设。在上海、重庆房产税改革试点中，财政部、税务总局、住建部等部门与两市密切配合，在试点办法的制定、完善以及试点前的各项准备工作中，反复沟通，形成合力，保障了试点的顺利推出和平稳实施，有力地助推了房地产市场调控。

1.对引导合理的住房消费需求发挥了积极作用。在上海市2011年完成认定的免税住房中，属于本市居民家庭第二套及以上新购住房，但未超出人均60平方米免税住房面积的，占71.6%。这表明居民购买住房渐渐转向以小户型为主，住房消费需求更趋理性。而应税住房中，90%以上适用0.4%的优惠税率，主要集中在非中心城区，起到了鼓励人口向郊区转移的政策导向。在重庆开展改革试点后，高档住房的需求受到了抑制，2011年高档住房成交面积占全部住房成交面积的比重较2010年下降4.1个百分点, 高档住房的成交价较试点前下降了7.1％；高档住房的供需结构也发生了一定变化，大户型比例下降，中小户型增加，100平方米以下住房上市量同比增加了 17.8%，多数高档楼盘访客量下降了30％至50％。

2.为建立地方财政收入长期稳定增长的机制创造了条件。试点初期，两市主要对增量住房征税，当年的增量在以后年度就会成为存量，随着新增住房不断增加并转化为存量住房，应税住房的数量和税收收入规模每年将成倍增长。因此，房产税在不远的将来会成为地方政府的重要税源。另外，房产税的试点还探索建立了对个人住房征税的征管机制，促进了纳税人自觉纳税意识的提高和税务机关征管理念的转变。

四、成效斐然，多方获益

五年来，我国房地产市场调控和保障性安居工程建设工作的实施推进，成效凸显、意义重大、影响深远，概括为一句话，就是有力地促进了我国经济更加科学发展、社会更加和谐稳定，党与人民贴得更近。具体的成效和意义主要体现在以下五个方面：

（一）城乡居民居住条件得以改善。

1.城乡居民人均住房建筑面积稳步增加。据统计，2008年—2011年，全国城镇住宅竣工面积分别为4.8亿、5.77亿、6.12亿、7.17亿平方米。城镇居民人均住房建筑面积从2007年的 30.1m2增加到2011年32.7m2；农村居民人均住房建筑面积从2007年的31.6m2增加到2011年36.2m2。不仅城乡居民人均住房面积逐年增加，更为重要的是，随着规划设计、工程管理、建筑材料、节能环保等方面的提高和改进，新建住宅的工程质量、功能品质、环境条件明显提升。

2.住有所居目标正大步得以落实。在各级政府的共同努力下，2008年至2011年间，我国累计开工建设保障性安居工程住房超过2300万套，基本建成1200万套以上，新增发放租赁补贴超过400 万户。截至2011年底，全国已累计用实物方式解决了2650万户城镇低收入和中等偏下收入家庭的住房困难。2012年，全国又开工建设保障性安居工程住房745万套，竣工412万套，实物住房保障受益户数占城镇家庭总户数的比例由2008年的不足4%迅速提高到2012年预计的13%左右。如按三口之家计算，将有近1.2亿人通过不同形式的保障解决了住房困难。预计“十二五”期末，城镇住房保障覆盖面将达到20%左右。同时，从2008年农村危房改造试点以来，中央财政共支持1033万贫困农户实施危房改造，改造任务从2008年的4万户增加到2012年的560万户，按户均3.5人测算，仅2012年当年农村危房改造受益人数就达2000万人。如果再加上政府支持的因灾造成房屋毁损后的修复重建，数量会更大。五年来，各级政府以高度的政治责任感和使命感，充分运用政策力量、制度力量，凝聚合力，扬长避短，克难前行，使这五年成为我国历史上政府对保障性安居工程投入最多、建成规模最大、工作成效最明显的时期。保障性安居工程建设，极大地改善了低收入家庭住房条件，大步落实了住有所居目标，对促进经济增长与社会和谐发挥了重要作用。

3.棚户区改造实现了四个巨变。一是棚改家庭住房条件发生巨变。棚改使破旧不堪的旧房变成宽敞明亮的高楼，不仅使棚改家庭的住房状况彻底改变，住房质量根本改观，而且增加了棚改家庭的财产收入，缩小了社会贫富差距。同时，也增加了就业机会，缓解了社会矛盾。二是棚改社区发生巨变。棚改使拥挤污臭、犯罪频发的棚户区，变成环境优美、关系和谐的新型社区，健全了基础设施，使居民生活更加便利，也稳定了治安环境，使居民幸福平安。三是工矿企业发生巨变。棚改在解决职工住房困难问题的同时，也为企业消除了后顾之忧，减轻了企业负担，支持了企业发展。四是棚改城市发生巨变。棚改使城市面貌焕然一新，提升了城市形象；优化了投资环境，扩大了发展空间；拉动了经济发展，提升了土地价值；缓解了社会矛盾，促进了城市和谐。

（二）商品住房供需矛盾得到有效缓解。

1.商品住房价格涨幅得到控制。据统计，2009年—2011年，全国商品住宅销售价格同比增长率分别为24.7%、6.0%、6.1%。2012年前三季度，全国商品住宅销售价格同比下降 3.9%。2012年9月份，70个大中城市中，新建商品住宅价格环比下降的城市有24个，持平的城市有15个，环比价格上涨的31个城市涨幅均未超过 0.4%；从同比情况看，70个大中城市中，新建商品住宅价格下降的城市有55个，持平的城市有3个，上涨的城市有12个，涨幅均未超过1.2%。同比价格上涨的12个城市中，涨幅比8月份回落的城市有5个。

2.商品住房交易量趋稳。据统计，2009年 —2011年，全国商品房销售面积分别为9.37亿、10.43亿、10.99亿平方米，同比增长率分别为42.1%、10.1%、4.9%。2012年前三季度，全国商品房销售面积6.84亿平方米，商品住宅销售面积同比下降4.3%。住房投资投机性需求得到遏制，住房供需矛盾得到缓解，主要得益于以下三个方面：一是住房投资投机的动力受到遏制。对于住房投资投机而言，与其说是购买住房本身，不如说是购买房价上涨的预期，在当前房地产市场调控的高压态势下，房价上涨的预期大大减弱，使住房投资投机行为失去了动力。二是住房投资投机的能力受到遏制。通过大幅提高多套房的首付款比例甚至停止发放第三套房贷款等差别化信贷政策，加之目前流动性普遍收紧，极大地削弱了住房投资投机的能力。三是住房投资投机的资格受到限制。按照国务院要求，各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市均采取了严格的住房限购措施，极大限制了一些住房投资投机行为。

（三）国民经济得以平稳健康持续发展。

2008年以来，受国际金融危机和欧洲主权债务危机的影响，我国经济出现了两次下行的情形。在此情况下，如何科学制定和有力实施中国的住房宏观政策，避免国民经济出现大起大落，保持国民经济平稳健康持续发展，对中国政府而言是一个巨大挑战和严峻考验。党中央、国务院审时度势，与时俱进，在2008年底及2009年经济下滑和企稳回升时，通过刺激房屋消费和加大保障性安居工程建设推动了经济恢复。在2011年第二季度以来我国经济再次出现下行态势时，主要采取了三方面措施：一是遏制投资投机性住房需求，促使房价稳定并逐步合理回归。二是增加住房供应，保障合理的自住、改善型住房需求，使房地产开发投资保持一定的规模和增幅。三是大幅度加大保障性安居工程建设，以平衡房地产市场调控带来的经济下滑压力。2008年—2011年，全社会固定资产投资年均增长21.6%，房地产开发投资年均增长 25.5%，房地产开发投资占全社会固定资产投资的比重达18%左右。同期固定资产投资拉动GDP增长分别达4.5、8.1、5.5和4.9个百分点。保障性安居工程建设在保增长和扩大内需两方面都起到了非常重要的作用。我们知道，房地产市场调控政策的实施，肯定会影响商品房销售量，这将相应影响钢材、水泥、木材等一系列建筑材料的销售量，进而影响这些产业的增加值和整个经济增长。加大保障性安居工程建设，抵消甚至改变了上述影响。即使拿房地产市场调控效果显现的2012年数据来比较，也可以明显看出这一点。2012年前三季度商品住宅销售量同比下降4.3%，按一年全国平均销售800万套的经验数据作基数，实际少销售40万套左右。哪怕再给个正常增长率，最多也不过少销售100万套。而2012年全国保障性安居工程开工建设745万套，同期实施农村危房改造560万户，扣除面积小、标准低的差异后，仍然不仅可以弥补房地产市场调控带来的缺口，而且还增加了投资拉动，刺激了消费，带动了上下游产业的发展。在同部分全国人大代表、政协委员座谈时，这笔账得到了他们的认同。

（四）城乡住房保障体系得以建立。

2008年以来，我国逐步建立健全了保障性安居工程体系。从住房保障的方式看，既有实物保障（补“砖头”），也有货币补贴（补“人头”）。政策体系主要包括：一是廉租住房。保障对象为城市住房困难的低收入家庭，具体标准由市、县人民政府确定。二是经济适用住房。保障对象为城市住房困难的低收入家庭，其标准比廉租住房略宽些。三是公共租赁住房。供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭，鼓励有条件的地区，将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。四是限价商品住房。政府采取“限房价、竞地价”的方式出让一定比例的土地建设商品住房，供应中低收入住房困难家庭。五是各类棚户区改造。主要包括城市、工矿、林区、垦区、煤矿棚户区改造等。六是农村危房改造。补助对象重点是居住在危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户。七是游牧民定居工程。主要解决尚未定居的游牧民定居问题，促进牧区畜牧业发展方式转变和草原生态保护，维护民族团结和边疆稳定。一些地方还开展了渔民上岸定居工程。应当说，经过五年的努力，一个覆盖城乡，惠及市民、工矿职工、农民、游牧民和渔民的住房保障体系已日益成熟、日臻完备。

（五）房地产市场调控政策体系得以健全。

1.关注微观，实现了调控理论的重大创新。目前房地产市场调控的一个鲜明特点是，它突破了以往仅就宏观论宏观的政策定式，在制定宏观调控政策时，充分考虑到了微观主体的差别和反应，对不同城市、不同对象、不同购房套数等实施差别化的政策，既注重了政策的整体性影响，又关注到微观主体的反应；既有调控者的战略意图，又有被调控者应对后的跟进措施。应该说这是对我国宏观调控理论的一大发展与完善，其意义可能比具体的实施效果还要大、影响还要深远。

2.区别对待，房地产市场调控政策更具针对性。调控主要针对投资投机性需求，而对自住、改善型需求则区别对待。调控的最终目的是解决居民住房问题，同时促进房地产业健康发展。因此，调控不搞简单的一刀切，而是通过有保有压、区别对待的政策，遏制投资投机性住房需求，保障自住、改善型住房需求。

3.手段多样，房地产市场调控政策更具灵活性。调控灵活使用多种政策手段，既有经济手段，也有行政手段；既有财政、税收手段，也有金融、土地等手段；既有抑制住房需求的手段，也有增加住房供应的手段。多种调控手段的综合、灵活运用，进一步表明我国的房地产市场调控政策日臻成熟和完善。

4.目标多重，房地产市场调控政策更具全局性。调控目标不是单纯的抑制房价，而是在促进房价合理回归的同时，保持房地产和国民经济的健康、稳定发展，同时满足住房的刚性需求。调控目标的多重性，固然增加了调控的难度，但也凸显了调控政策从国民经济发展全局出发解决居民住房问题的政治高度。

五、国际比较，影响深远

住房问题及房地产业发展问题，恐怕是每一个国家在发展过程中必然遇到而且必须要解决好的问题。即使是美国这样的发达国家，也是如此。正是由于美国未及时解决好它的房地产泡沫问题，引发了次贷危机并造成了全球金融危机。从这个意义和视角对我国近年来的住房宏观政策作一番国际比较，我们更加要说：我国五年来住房宏观政策的制定和推进，成绩巨大、影响深远。

（一）较好解决了世界五分之一人口住有所居问题。

住有所居是世界性难题。不要说贫困国家，即使在许多中等以上收入国家，尽管政府已经采取了诸多积极措施，但住有所居问题都远未解决。发达国家中流离失所、露宿街头者也大有人在。中国发展阶段及人多地少的基本国情更是彰显了解决这一课题的难度和意义。特别是从中国人口分布来看，黑河－腾冲一线，即“胡焕庸线”东南占全国面积的36%，却居住着全国人口的94.2%；“胡焕庸线”西北占全国面积的64%，但人口仅占全国的5.8%。人多地少、人口分布极度不均的国情，加大了中国解决居住问题的难度。让我们引以为豪的是，中国在人均5000多美元的发展阶段，用占世界7%的土地面积，较好养活了占世界22%的人口，基本解决了占世界22%人口的居住问题。在党中央、国务院的坚强领导下，一方面保持了房地产业健康发展，房地产投资规模、商品住房新开工面积、竣工面积和销售面积平稳发展，居民住房自有率达到 80%以上。另一方面，国家大力推动保障性安居工程建设，住房保障工作全面推进；纵观各国建立起相对成熟的住房保障体系，美国用了近百年，新加坡和日本用了50多年，而我国在2008年以来的5年中，城镇实物住房保障覆盖面就由不足4%迅速提高到2012年预计的13%左右，再用3年时间或者有望提前，即可达到20%，建成符合中国国情的住房保障体系，实现住有所居目标。

（二）有效避免了许多发展中国家出现的城市病。

在不少国家，特别是在发展中国家，几乎都有贫民居住区，即被称之为“贫民窟”的地方。伴随着城市化而生的贫民窟，是许多国家特别是发展中国家的城市通病。高人口密度，众多移民，高失业率，使贫民窟逐渐成为贫困、堕落与污染的聚集地，成为犯罪、卖淫和吸毒的避难所，成为多种传染病肆虐城市的传染源。联合国人居署报告显示：2010年世界贫民窟人口已达到8.276亿人，接近全球城市人口的四分之一。尽管很多国家采取了许多措施，尝试解决贫民窟问题，但由于困难重重，加上住房政策、法律、分配制度、国家和城市政策等方面的制约，贫民窟问题的发展趋势不但没有得到遏制，而且还在继续扩大。据预测，如果贫民窟居民人数继续以同样速度增长，2030年将达到 20亿人。

我曾经到过印度、巴西、墨西哥、南非等国家的贫民窟，那里的景象几乎令人窒息。印度的贫民窟几乎遍及所有城市，首都新德里的贫民窟里生活着300多万人，加尔各答的贫民窟人口有431万人，孟买的贫民窟人口更是高达800多万人，占城市总人口的60%以上，气派的大厦和豪华饭店几乎淹没在贫民窟之中。孟买政府也想将贫民窟改建为保障房以解决普通市民的安居问题，但由于有房可租一族的垄断权及其利益保护，政府一有想法，他们就以示威游行要挟，政府没法建、没钱建，也形不成建的决策。巴西在城市化进程中，贫民窟现象日益严重，一直困扰着巴西经济和社会发展，导致社会暴力和犯罪活动上升，削弱了国家和民族的凝聚力，造成了一系列严重的社会后果。在墨西哥，随着工业化的发展，农村中的剩余劳动力迅速向城市转移，这些移民通常是几经周折之后最终落脚于大城市，造成城市人口急剧膨胀，形成了大量的贫民窟。那里，甚至连警察都无法进入。

在我国，虽然没有贫民窟，但由于历史等原因，一些城市也曾存在大量集中连片的简易住房，这些地方的配套设施不全，住房功能不完善，低收入群体聚集。我们欣喜地看到，近几年通过大规模实施保障性安居工程建设，我国已基本消除千户以上规模的棚户区，约1200万户、4000多万人的住房条件得到彻底改善。在棚户区改造过程中，我国积累了丰富、宝贵的经验：一是在指导思想上，坚持“科学发展，科学棚改”，促进棚改及经济社会发展事业双双推进。二是在体制和模式上，实行“政府主导，市场运作”。克服政府失灵和市场失灵的缺陷，实现资源的最优配置，发挥了参与主体积极性。三是在战略和规划上，坚持“统筹兼顾，均衡协调”。四是在制度和政策上，采取“综合配套，多策并举”。改革创新并完善制度与政策，确保棚改居民“住得进，住得起，住得稳”。五是在管理服务上，实现“规范有序，人本自治”。通过综合运用和创新一系列监督、管理与服务模式，确保棚改工作的“公平、公正、公开”。我们在同有关国家的同行进行交谈时，他们深以为是。尤其值得一提的是，过去的五年也是我国农民工进城发展最快的五年，2008年—2012年进城农民工共增加约7000万人，这还不包括跟随他们进城的老人和孩子。如此大规模的城镇化和人口迁移，不仅没有出现贫民窟，而且在基本改造了已有棚户区的基础上，通过保障性安居工程建设，较好消化了农民工的住房需求，不能不说这是中国发展的一大奇迹，它为世界特别是广大发展中国家提供了解决和防止城市病的有益经验及成功模式。

（三）有效防止了房地产起伏对经济发展的大冲击和大震荡。

房地产业的产业链条长，与其他产业的关联度高，在国民经济中具有举足轻重的作用。如果调控不当，造成房价持续高涨或房地产业泡沫破裂，就会对经济发展造成大的冲击和震荡。这种例子并不鲜见。上世纪 80年代后期，日本经济的高速发展使日本出现了房地产投机风潮，1990年日本房地产的总价值约为20万亿美元，大约是1955年的75倍，相当于当时全球股市总市值的2倍，地产价格的不断上扬，使房地产泡沫越吹越大，加之日本政府调控失误，最终使房地产泡沫破裂，成为造成国民经济长达十几年低迷和萧条的主要原因之一。美国房地产市场在2006之前的五年里持续繁荣，次级抵押贷款市场迅速发展，随着房地产市场的降温以及短期利率的提高，2008年美国房地产泡沫破灭引发了次贷危机，最终造成资金链断裂，引发了国际金融危机。西班牙房地产泡沫持续时间长、增长速度快，1995年—2008年，西班牙房价上涨 190％，特别是1999年—2005年年均上涨15％，2008年美国次贷危机爆发后，西班牙房地产泡沫破灭，房地产及相关产业如建筑、银行业等受到沉重打击，经济陷入50年来的最严重衰退。相比之下，2008年国际金融危机以来，中国政府通过改革创新，在实施有保有压、区别对待的房地产市场调控政策的同时，大规模实施保障性安居工程建设，确保了房地产市场和国民经济的平稳健康发展，确保了在大发展、大调控的形势下，未出现大折腾、大影响，未让房地产对经济产生大的震荡，反而“化危为机”，使不利的经济形势成为大规模推进保障性安居工程建设、解决低收入家庭住房困难的重要机遇。这在国际范围内来比较，不仅是少有的，而且是非常成功和具有重大积极影响的。

（四）为解决农村住房问题找到了一条可行之路。

发达国家由于较早实现了工业化和城市化，其住房保障政策主要着眼于解决城市低收入群体的住房困难问题。广大的发展中国家虽也存在农村危房，但基本没有国家成规模资助实施改造的先例。我国在缺少成熟模式和经验借鉴的情况下，立足国情，勇于探索，锐意改革，充分考虑农村危房状况和村民居住特点，创造性地开展农村危房改造工作，探索形成了四个结合的经验：一是同类项目结合。将农村危房改造与农村贫困残疾人危房改造、自然灾害倒损农房恢复重建、农村五保户集中供养机构建设、深山区库区移民搬迁、地质灾害移民搬迁等项目相结合。二是与村舍规划结合。将农村危房改造与新农村建设相结合，合理确定区位、规模和空间布局，统筹整合农村道路、供水、沼气等公共配套设施。三是多种模式结合。各地根据实际情况，分别采取原址重建、易地重建和相对集中重建等多种建设方式，以及房屋置换、公有产权房安置等多种模式实施农村危房改造。四是与推广新材料结合。一些省份除了补助危房改造农户使用新型墙材建房之外，还配套补助新型墙体材料设备生产线，缓解农村建房墙材的供应压力。从全国来看，农村危房改造的大规模顺利推进，不仅使群众得实惠、政府得民心、社会得稳定、就业得促进，也有效地刺激了农村消费市场，拉动了国内消费。可以自豪地说：中国政府为有效解决农村住房问题找到了一条可行之路，也为相关国家提供了可资借鉴的经验。

（五）为促进城镇化和经济长期可持续发展提供了有益经验。

我国经济已经保持了30年的持续快速增长，今后还能不能长期可持续快速发展，其潜力已不在人口红利，而主要在于加快城镇化建设。与发达国家70%的城镇化率相比，目前我国只有51.3%，城镇化进程预计还将持续20年左右的时间。中国有13亿多人口，城镇化率每提高一个百分点，就等于有1300多万农村人口进入城市，这相当于一个中等国家的人口规模。如此大规模的人口迁移，即使从世界范围来看，也没有几个国家是可比的。推进城镇化既蕴含了巨大的内需潜力和发展空间，又对住房保障等基本公共服务提出了迫切要求。城市的运转和发展需要不同行业、不同层次的劳动力群体，居民收入也会有高有低，低收入和部分中等收入群众的基本住房问题，很多是难以通过购买商品房来解决的。特别是从农村而来的新进城人员，大多从事低端行业，收入不高，如果没有一定的保障性住房供应，就难以在城市扎根，城镇化也就难以很好地持续向前推进。

近年来我国大力实施保障性安居工程建设，一方面建立了以公共租赁住房为主体的保障性住房体系，更加注重解决进城务工人员和新就业人员住房困难问题。2011年新增公共租赁住房套数占当年保障性安居工程住房套数的比例迅速从2010年的6.3％提高到22.7%，2012年又进一步提高到30.7%，预计“十二五”期间我国开工建设的公共租赁住房将达 1000万套左右。另一方面，农村危房改造开始并将越来越注重同城镇化建设相联系。相信在今后几年，这将为我国的城镇化乃至未来经济发展奠定坚实基础。相比之下，发展中国家的城镇化建设中，保障性住房建设大多是短板，城镇化后由于缺乏保障性住房建设而使其效应难以充分发挥。我国的探索，为不少国家特别是发展中大国，在如何提高城镇化效应，以及有效促进经济长期可持续发展方面，都提供了有益的经验。

六、深化共识，统一思想

2013年，我国房地产市场调控和保障性安居工程建设更是处于关键时期，能否进一步取得成效和发挥出更大效应，关键取决于对一些重大问题有无正确统一的思想认识：

（一）关于坚持还是放松房地产市场调控问题。

2012年5月—9月，全国房地产开发投资额同比增长率分别比去年同期增幅回落16.1、16.3、18.2、17.6、16.6个百分点；全国商品房销售面积也出现绝对额的下降，同比增长率分别为 -12.4%、-10.0%、-6.6%、-4.1%、-4.0%。一般而言，房地产市场的繁荣始终具有做大地方GDP、增加财政收入、提升城市品牌等多重诱惑。随着国内经济出现下行压力以及房地产市场调控政策持续发挥作用，一些人一方面希望放松房地产市场调控，另一方面希望推出新一轮大规模经济刺激政策。在此形势下，坚持调控还是放松调控，是摆在我们面前的一个重大问题，是当前房地产市场调控的一个关键点。对此，我们要有清醒的认识。毋庸讳言，在目前经济困难明年仍将较为困难的情况下，拉动经济增长最简单的方式也许就是放松房地产市场调控，或实施新一轮大规模刺激政策，但这恰恰也是最不能、最不应该做的。从短期来看，对房地产市场实施调控，可能要承担经济适度下滑或不能保持一定增速的代价；但从中长期来看，则有利于产业结构的合理调整和经济的科学发展，更为重要的是，它还直接关乎广大百姓的福祉。目前一些地方商品住房价格下降和销量减少实质上是房地产市场的理性回调，是正常的也是合理的，无需大惊小怪。我国房地产市场调控工作虽然取得了成效，但房地产市场总体上仍处于买卖双方相持阶段，房价反弹压力不仅存在而且很大，如调控政策稍有松动，仍有可能前功尽弃，甚至会出现房价的报复性反弹，这是不可持续的，也是老百姓不会答应的。另外，如果我们靠房市火爆来拉动经济增长，那将使未来调整经济结构花费更加巨大的代价，也会给经济运行带来更大的风险。因此，必须坚持房地产市场调控不动摇，在宏观层面要进一步明确和强化调控的决心。同时，根据新情况、新特点，着力调整完善调控政策。

（二）关于处理好货币政策与房地产市场调控的关系问题。

明年我国货币政策面临一个新的两难选择：一方面，针对经济放缓压力，为刺激经济、拉动经济增长，让货币政策稳中见松也许是一个好的选择，但这又与房地产市场调控目标不相匹配。2012年以来央行两次下调存款准备金率、两次下调存贷款基准利率，虽然仅仅是货币政策的微调，但第二次下调存贷款利率时房地产市场就做出了关联反应，6月份全国商品房销售面积与5月份相比，环比上涨52.4%，一些大城市涨幅更高。可以想象，如果为刺激经济增长而选择放松明年货币政策，把握不好的话可能会对已见成效的房地产市场调控造成巨大冲击。另一方面，如果不增强稳健货币政策的灵活性、针对性、前瞻性，对整个经济发展又会造成不利影响。因此，下一步的货币政策，总体上应当是稳健的，适度放松中，应当考虑采取分类及差别化的措施，把房地产项目同一般企业项目区别开来，尽可能减少对房地产市场造成的影响和冲击。

（三）关于理性看待房产税对调控房价的作用问题。

近年来，每当房地产市场调控进入关键时期，社会对房产税改革的呼声和争议就愈发强烈。客观地说，在当前房地产市场上投资投机性购房需求仍然存在的情况下，房产税通过增加住房持有成本，可以抑制一些不合理的购房需求，对房地产市场的短期调控和长远发展都具有一定的积极意义。但同时也要看到，高房价是市场供求关系、房产开发成本和对未来房价的预期等多种因素综合作用的结果，其中供求关系是主要因素，而房产税并不能从根本上改变房地产供求关系。因此，绝不能简单放大房产税改革对房价抑制的功效，期望其对平抑房价发挥“一剑封喉”的作用，也不能否定房产税改革的作用和影响。目前房产税的主要功能是促进节约用地和调节收入分配，其次是完善税制和健全地方税体系。当然，它也对促进房地产市场长期健康发展具有积极作用。由此出发，下一步应考虑在总结上海、重庆试点经验的基础上，制定统一的试点方案，适时适当扩大试点城市范围。这样，既可以限制高端房，抑制投资特别是投机购房，调节收入分配，又可以在巩固已有改革成果的基础上，为在全国推开改革积累更多经验；既可以不断提高公众对于房产税的接受度，还可以稳定房地产市场的发展预期。经过几年逐步扩大试点并取得更多经验后，再完善办法一步步推向全国。

（四）关于正确引导居民的住房消费理念问题。

“人人有房住”不等于“人人有房产”，实现居民“住有所居”目标，不意味着人人都要有产权房，租房应当是满足居民特别是年青人住房需求的主要途径。目前，德国有57％的人口租赁住房，只有43％的人口拥有产权房，年轻人住房自有率更低，30岁以下的人住房自有率仅为8.8％。瑞士2010年住房自有率也仅为40％左右。因此，要切实转变我国居民的住房消费观念，引导居民多渠道、多形式解决住房问题，形成合理的住房梯度消费模式。特别是中低收入居民应当根据自身财力状况和可能，慎重选择住房消费方式，避免超越自身能力的消费。为此，一方面要稳妥推进房产税。通过增加房地产持有环节税负，来促进居民住房消费观念的改变。最近，香港政府为遏制越来越热的楼市炒风，从2012年10月27日开始对外地人员购买住宅加收特别印花税，这对我们研究适时适当替代限购政策很有借鉴意义。另一方面，要进一步培养和大力发展住房租赁市场，特别是在加强监管、以监管促发展上下功夫。一是建立健全住房租赁管理法律法规，明确租赁双方的权利和义务，规范租赁管理。二是加强住房租赁合同管理，保护房客和房东合法权益。三是加强房屋租金管理，定期公布区域房租指导价格，明确租金最高涨幅，对于不合理的租金上涨进行必要干预。四是加强房屋中介机构管理，加大对虚假信息和欺诈行为的处罚力度。大力发展和强力规范住房租赁市场，不仅可以盘活闲置房源，增加市场住房供给，减少对新建住房的需求，而且有利于促进形成合理的住房消费观念，把握住房宏观政策优化的战略主导权。

（五）关于加大住房宏观政策宣传问题。

要想在以上及其他一些相关问题上取得共识，不是一件容易的事。理不辨不明，只有统一了思想，我国的住房宏观政策才能够持续推进，才能够进一步优化，也才能够更好发挥效应。因此，要全方位、多渠道加大宣传力度。一是加强对房地产市场调控和保障性安居工程政策及其效果的宣传。使大家知道成绩巨大且来之不易，因此必须坚持政策、完善政策。二是就共同关心的重点问题展开讨论，用事实和道理正确引导市场和政策预期。三是及时发布权威信息。谣言止于智者，谣言止于真相。针对房地产市场调控和保障性安居工程建设中出现的个别问题，以及一些新情况，有关部门要加强舆情监测，及时发布权威信息，坚决制止恶意炒作和不负责任的片面报道，主流媒体要发挥主渠道作用，全面、客观、及时加以报道并正确引导舆论。

七、坚持改革，再铸辉煌

我国住房宏观政策改革与优化任重道远。为此建议：

（一）强化顶层改革设计。

过去十多年里，房地产业给中国经济和社会发展带来了巨大贡献；未来十多年间，住房宏观政策改革和优化会面临许多新课题。如：住房的投资功能和基本居住功能如何界定；我国“4－2－1”式的家庭人口结构模式，未来是否会导致一些大城市存量住房出现供过于求；房地产业发展过于集中于大城市和特大城市，如何统筹发展省会城市、计划单列市、地级市，特别是如何结合城镇化建设统筹规划600多个地级市的发展；随着近几年大规模实施保障性安居工程建设，如何分配好、管理好、运营维护好数量巨大的保障房，建立健全保障房良性运转和可持续发展机制，等等。这些对各级政府而言都是巨大的挑战，需要大家用改革的思维来面对、来破解，但最重要的还是要做好国家层面的通盘规划，特别是强化顶层改革设计，谋划好整体战略布局。

（二）坚持“两手抓”的同时尽可能多用市场化方法。

在社会主义市场经济条件下，房地产市场发展与住房保障制度建设相辅相成、相得益彰。必须“两手抓、两手都要硬”，在路径选择上，要坚决避免全部依靠市场、让市场包打天下，或者更多依靠政府、让政府包打天下的极端。在房地产市场调控中，要注重改革创新调控方式，要更多更好运用经济手段、市场方法；对大部分居民而言，应主要依靠市场解决住房问题，只有无力通过市场或一定时期内无力通过市场解决住房的居民才应纳入政府保障范围；对保障性安居工程建设而言，政府履行职责时应注意发挥市场机制的作用。一是进一步改革创新政府支持方式，通过注入资本金、投资补助、贷款贴息、鼓励企业发行债券等措施，引导更多社会力量参与投资建设、运营、管理。二是改进住房保障方式。大量采用实物配租方式是我国住房保障的阶段性目标任务。现阶段我国主要以政府投资为主大规模建设保障性安居工程，通过实物方式解决低收入家庭住房困难问题，今后应当根据各地住房市场状况、住房保障需求、市场房源和财力状况等，适时调整住房保障方式，积极实施以租金补贴方式为主提供住房保障，进一步提高住房保障的针对性和实效性。三是充分利用市场来提供住房保障房源。鼓励和引导企业投资建设小户型租赁房，从根本上解决小户型房源不足的问题，最终形成“市场建房、政府补贴、居民租房”的住房保障模式。

（三）加大住房管理制度改革。

一是建立健全全国住房信息系统，力争用三年时间实现地级市以上所有居民商品住房和保障性住房全国联网。这对确保住房保障工作公开、公平、公正具有重要意义。二是适当简化和归并保障性安居工程种类。目前保障性安居工程种类多达7大类11小类，尽管这是住房保障政策发展过程中逐步形成的结果，但过多的种类容易产生政策混乱，出现“外行看不明，内行说不清”的局面，有必要适当逐步进行科学简化、归并。

（四）保持财政投入力度。

今后几年，保障性安居工程建设将进入决战期，需要保持一定的财政投入力度。但是，受国内外经济形势的影响，我国经济发展和财政收入能力在未来几年将面临严峻的挑战，这就需要各级财政部门进一步解放思想，改革创新，克服困难，调整结构，不仅保持必须的财政资金投入，而且还要尽力加大投入，尤其是要通过改革千方百计拓宽资金来源渠道、引入市场化操作机制和方法、提高财政资金使用效益。

（五）加快住房保障法制建设。

住房保障是政府的一项长期工作任务，需要以法律的形式明确各级政府的职责，确定住房保障的基本原则、目标任务、资金渠道、准入退出和工作机制等。目前，我国住房保障工作处于深度探索阶段，主要依据是国务院、国务院相关部门、地方政府及相关部门颁布的规范性文件，各地区住房保障标准、保障方式、运作模式不尽一致，保障性安居工程资金需求量大且来源不稳定，对于骗租、骗购保障房行为缺乏强有力的处罚依据，住房保障管理机构及其管理人员不健全，住房保障责任虽然确定为地方政府责任，但地方对于中央存在依赖性。导致上述问题的一个重要原因在于立法滞后。因此，下一步应当清晰界定政府基本职责与市场功能边界，明确各级政府间的责任分工，建立长效的保障性安居工程政策支持体系，尽快将住房保障全面纳入法制化管理轨道，为住房保障长期稳定健康和可持续发展提供法律保障。

党的十八大就要胜利召开了。建成小康社会必将成为下一个五年我们国家的重要战略目标。让我们在党中央、国务院的坚强领导下，坚定信心，不断改革，勇往直前，去夺取新的更大的胜利！去谱写更加辉煌的篇章！

（作者：杨晓）